42.2 Реформа адміністративно-політичного управління

42.2.1. Перетворення в галузі управління

42.2.2. «Положення про губернські й повітові земські установи»

42.2.3. Селянські установи

42.2.4. Нове «Міське положення»

 

 

42.2.1. Перетворення в галузі управління

Своєрідним побічним продуктом селянської реформи стали перетворення в галузі управління країною, проведені в 1860-х – 1870-х pp. їх спільною метою було пристосування самодержавного ладу Російської імперії до потреб буржуазного розвитку. Бралося до уваги й те, що до справи запровадження прогресивних реформ залучаться радикальні елементи демократичної громадськості, а це відверне їх від антиімперської боротьби.

Система державної адміністрації змінам не підлягала. Всі її урядові органи зберігалися в попередньому вигляді, однак у своїй більшості законом від 22 липня 1866 р. підпорядковувалися нагляду губернатора. В II пол. XIX – поч. XX ст. майже з усіх питань місцевого управління в губерніях і повітах діяли особливі колегіальні присутствія, а також різноманітні ради і комітети, які, з одного боку, значно розширили межі місцевої влади, а з другого – внесли елементи єдності в губернську й повітову адміністрацію.

Повітові установи, які будувалися за зразком губернських, поступово (крім дворянських опік) були закриті, або реформовані, або відсунуті на задній план новими. ВII пол. XIX – поч. XX ст. у повітах функціонувало 4 системи установ, більш-менш узгоджених між собою: 1) повітове земство; 2) повітова поліція; 3) повітовий суд; 4) повітові присутствія. Згідно із земською (1 січня 1864 p., переглянута 12 червня 1890 р.) й міською (16 червня 1870 p., переглянута 11 червня 1892 р.) реформами загальне завідування місцевими господарськими справами ввірено виборному земському (повітовому чи губернському) зібранню і міській думі, виконавчими органами яких були обрані відповідним зібранням чи думою управи – земські (повітові й губернські) й міські. Виборче право було обумовлене майновим цензом. У земстві вибори будувалися на станових засадах; звільнення селян дозволило надати земським установам не вузь-кодворянський, як це було раніше, а все-становий характер. Земські й міські установи не підпорядковувалися місцевій адміністрації, але їхня діяльність з погляду законності була поставлена під досить владний контроль бюрократії в особі міністра внутрішніх справ і губернатора, які затверджували голів управ і мали право припинити виконання будь-якої постанови. Знову ж таки земські й міські установи не мали примусової влади, діючи через державну поліцію. Незважаючи на очевидні недоліки організації земських і міських установ, вони виявили серйозні заслуги у справі впорядкування місцевого управління і задоволення конечних потреб населення, які до того перебували в цілковитому занедбанні (народна освіта, медична допомога). Однак між земськими й міськими установами, з одного боку, і бюрократією, з другого, незабаром виникли зіткнення, зумовлені відмінностями духу, яким були проникнут! ті й інші. В значній мірі поживу для зіткнення давала невизначеність меж компетенції громадського управління. Бюрократія вдавалася до систематичного і все більшого обмежувального тлумачення повноважень органів самоуправління, суттєво зменшуючи їхню самостійність. Діяльність земських і міських установ була звужена контрреформами 1880-х – поч. 1890-х pp., а в 1919 р. припинена більшовиками.

 

 

 

42.2.2. «Положення про губернські й повітові земські установи»

У березні 1859 р. під головуванням М.О. Мі-лютіна була заснована особлива комісія для розробки законопроекту про «господарсько-розпорядче управління в повіті». В квітні 1861 р. після неочікуваної відставки лібералів С.С. Ланського й М.О. Мілютіна головою комісії призначено нового міністра внутрішніх справ П.О. Валуєва, котрий, незважаючи на реакційні погляди, вимушено просунув справу далі, ніж передбачалося, запропонувавши виборне всестанове представництво – земське самоуправління. 1 січня 1864 р. вироблений комісією проект «Положення про губернські й повітові земські установи» був затверджений Олександром II.

Згідно з «Положенням» у 34 губерніях Російської імперії запроваджувалися

виборні земські установи, у відання яких передавалися справи господарські й близькі до них: благодійні, навчальні, медичні тощо. В 1865 р. ці установи були утворені в Полтавській губернії. Тут діяли губернська і 15 повітових земських управ.

У відання земств передавалося: влаштування і підтримання в належному стані місцевих шляхів сполучення, земської пошти, земських шкіл, лікарень, богаділень, приютів, налагодження місцевої торгівлі й промисловості, розвиток кустарних промислів, влаштування сільськогосподарських виставок, прокат і продаж сільськогосподарської техніки і племінної худоби, поширення нових сільськогосподарських культур, меліорація, лісівництво, ветеринарна служба, проведення статистичних досліджень, взаємне страхування, місцеві продовольчі справи, будівництво церков, утримання місцевих тюрем і будинків для душевнохворих. Земства одержали право наймати земських службовців: вчителів, лікарів, фельдшерів, акушерів, ветеринарів, агрономів, статистиків таін. Важливо, що в земстві знаходили роботу люди, які з причин «політичної неблагодійності» не могли влаштуватися в державних установах. Серед земських діячів було чимало революційно настроєних і національно свідомих українців.

Діяльність земств забезпечувалася матеріально веденням земських оподаткувань земельної власності, прибутків

торговельно-промислових закладів, рухомого й нерухомого майна. Ці грошові й натуральні надходження були досить значними (загальна сума зборів у 1907 р. склала 28 млн. руб.) і дозволяли фінансувати численні проекти, пов’язані з економічним розвитком краю.

Земське зібрання в провінції. Карт. К. Трутовського. 1868.

Постійно зростали видатки земства на медицину і народну освіту: 1875 p. відповідно 25 і 50 тис. руб., у 1910 р. – 500 і 270 тис. руб. У 1912 р. Полтавське губернське земство посіло перше місце серед 34 губерній європейської Росії за розмірами загальних витрат на народну освіту.

На кінець XIX ст. Полтавське земство підпорядкувало собі фактично все економічне й культурне життя в усіх повітах губернії.

Голови Полтавської губернської земської управи (1866–1917 pp.): Ілля Григорович Мило-радович (1866 p.); Семен Миколайович Кованько (1866–1870 pp.); Лев Павлович Тамара (1870– 1879 pp.); Олексій Володимирович Заленський (1880–1892 pp.); Петро Данилович Шкляревич (1892–1901 pp.); Федір Андрійович Лизогуб (1901–1917рр.).

 

 

42.2.3. Селянські установи

Внаслідок Селянської реформи 1861 р. волость стала особливою одиницею селянського станового управління і суду. (Вона не була територіальним підрозділом повіту, оскільки охоплювала лише селянські землі).

У перехідний період у 15 повітах Полтавської губернії поряд з 160 волостями для державних селян існували 278 волостей для тимчасово зобов’язаних селян. У 1880-х pp. реорганізовано старі й утворено нові волості. В основу поділу покладено принцип неподільності церковних парафій (у волость об’єднувались всі села конкретної парафії). Такий підхід не враховував, а нерідко й розривав економічні зв’язки між населеними пунктами. Число волостей у повітах не було сталим. На поч. XX ст. їх налічувалося 245.

Селянські установи, організовані в 1861 p., були поставлені в досить незалежне становище від губернаторів і спочатку складалися з осіб, які співчували реформі. Але такий порядок речей зберігався недовго. Посада мирових посередників швидко була дискредитована і в 1874 p. скасована. За царювання Олександра III земське і міське положення були переглянуті. В земстві посилено значення станового начала на користь дворянства; селян позбавлено права обирати гласних (останніх став призначати губернатор із виборних кандидатів). Законом від 12 липня 1889 р. селянське самоуправління поставлено під контроль земських дільничих начальників, призначених, як правило, з місцевих дворян. Селяни, а також представники інших нижчих станів, які жили в сільській місцевості, опинилися в особистій залежності від земського начальника, який одержав право безапеляційно піддавати їх покаранням без будь-якого судочинства.

 

Свідчення 8. Із спогадів Г. Гапона «История моей жизни»:

«Пригадую, що коли мені було 12 чи 13 років, я пішов одного разу до волості побачити батька. [Аполлон Федорович Гапон 35 років підряд обирався волосним писарем в рідних Біликах]. Він сидів у волосному садочку з старшиною і його найближчими помічниками. Вибирали гласних від 10-тисячного населення і розмовляли про те, як було в попередні часи і як тепер. «Раніше, говорив один із присутніх, влада чиновників була такою великою, що, аби доказати, що вони можуть робити з виборними від селян все, що захочуть, вони змушували старшину ставати перед усім селом накарачки і гавкати по-собачому». В той час, коли оповідач висловив задоволення тим, що и,і часи минули, почувся звук дзвіночка, і старшину та його співбесідників охопив страх від думки, що це їде чиновник, який їх усіх заарештує. Старшина подався до волосного приміщення, а його співбесідники пішли за ним, скрадаючись за кущами… Іншого разу, пам’ятаю, я дізнався від батька, що одного дядька з нашого села будуть сікти.

Покарання це вважалося таким принизливим, що траплялися випадки, коли караний віддавав перевагу самогубству. Для мине., котрого навіть вдома ніколи не били, звістка ця була особливо жахлива, і хоч батько заспокоював мене, що виборних не б’ють, але я не міг спати від думки, що й батька мого можуть колись висікти».

 

 

42.2.4. Нове «Міське положення»

На тих же засадах, що Й земське, було реорганізовано міське самоуправління. В 1862 р. в 509 містах імперії були організовані всестанові комісії для розроблення основ майбутньої реформи. Проект був підготовлений вже 1864 p., але після неодноразового перегляду був затверджений царем тільки 16 червня 1870 р.

За новим «Міським положенням» станові органи міського самоуправління – міські думи (запроваджені ще «Жалуваною грамотою містам» 1785 р.) були замінені безстановими, члени яких (гласні) обиралися на 4 роки на основі майнового цензу. Правом голосу користувалися лише власники. Внаслідок цього неімущі міські верстви фактично позбавлялися виборчих прав. У Полтавській губернії до існуючих з 1785 р. 15 міських дум (див. с. 23) у 1874 р. додалися думи в Гадячі й Глинську.

Компетенція міського самоуправління, як і земського, була обмежена виключно господарськими питаннями: зовнішній благоустрій міст, влаштування і контроль за станом ринків і базарів, піклування про розвиток місцевої промисловості і торгівлі, охорона здоров’я і освіта, запобігання епідеміям і пожежам. Кошти на свою діяльність міська дума діставала, обкладаючи оцінним збором нерухоме майно і прибутки приватних власників. У 1863 р. подушне з міщан замінено податком з нерухомого міського майна в 0,2% його цінності; з 1883 р. – 0,3%.

У той же час між земствами і міськими думами була суттєва різниця: перші мали своїм суб’єктом сільську людність, у переважній більшості українську, а другі обслуговували космополітичні міста, де українці складали нижчі верстви, а заможну верхівку утворювали росіяни й євреї, які й заправляли в думах.

Хоча старе правило щодо обмеження кількості єврейських гласних !/3 їх загальної кількості діяло, на практиці дискримінації не спостерігалося. В Полтаві в 1874 р. гласними думи були 9 євреїв, у Золотоноші – 10, Кременчуці – 13, Кобеляках – 17. Членами міських управ були євреї: купець 1-ї гільдії A.M. Могилевський (Полтава), лікар А.І. Блох (Кременчук), купець Д.Л. Ро-зенштейн (Кобеляки).

 

При всій своїй половинчастості реформа міського самоврядування була значним кроком вперед, надавши можливість недворянським станам, передусім буржуазії, впливати на перебіг подій. Певне значення мало також те, що засідання земських зібрань і міських дум були прилюдними, а звіти про них друкувалися в газетах. Реформа була урізана законом 1892 p., який передав міські думи під нагляд губернатора. В 1917 р. міські думи були ліквідовані більшовиками.

 

Полтавські міські голови (1800–1917 pp.):

Яків Кищенко (1800–1802 pp.); Ілля Про-коф’єв (уперше, 1803–1805 pp.); Яків Локо-щенко (1806–1808 pp.); Ілля Прокоф’єв (удруге, 1808-1811 pp.); Микола Черкасов (1811^-1814 pp.); Іван Михайловський (1815–1818 pp.); Ілля Прокоф’єв (утретє, 1818–1819 pp.); Абрам Зеленський (1820–1822 p.); Павло Артемович Чубенко (1823–1829 pp.); Петро Гаврилович Во-рожейкін (1830–1832 pp.); Андрій Панасенко (1832–1835 pp.); Степан Григорович Комар (уперше, 1835–1838 pp.); Степан Медведев (1838–1841 pp.); П.Г. Ворожейкін (удруге, 1841 –1843 pp.); Семен Михайлович Беляев (1843–1850 pp.); С.Г. Комар (удруге, 1850– 1852 pp.); Микола Вакуленко (1852–1855 pp.); Іван Тенгелеєв (1855–1864 pp.); Степан Андрійович Панасенко (1865–1868 pp.); Семен Миколайович Кованько (1868–1871 pp.); Олександр Михайлович Абаза (1872 –1888 pp.); Віктор Павлович Трегубов (1889–1906 pp.); Петро Іванович Кулябко-Корецький (1906– 1908 pp.); Олександр Олександрович Черненко (1909–1913 pp.); Сергій Степанович Заньковсь-кий (1913–1917рр.).